關于加快中國非常規(guī)天然氣對外合作的建議

摘 要

摘要：經過近30年的對外開放，中國在石油天然氣對外合作方面取得了較大的成績。然而，隨著中國天然氣市場和外部環(huán)境的變化，中國現行的對外合作政策亟待進一步完善和調整：①現行的對
摘要：經過近30年的對外開放，中國在石油天然氣對外合作方面取得了較大的成績。然而，隨著中國天然氣市場和外部環(huán)境的變化，中國現行的對外合作政策亟待進一步完善和調整：①現行的對外油氣合作條例急需完善；②頒布的相關法規(guī)和條例缺乏配套的實施細則，實際執(zhí)行起來存在一定的難度；③煤層氣與煤炭礦業(yè)權重疊問題已經嚴重影響到了煤層氣資源的開發(fā)利用；④天然氣輸配管網缺乏有效的協(xié)調和監(jiān)管。為了加快中國非常規(guī)天然氣的對外合作步伐，特提出如下建議：①盡快出臺《天然氣法》，為天然氣產業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎和制度保障；②提升對外合作的水平，促進煤層氣產業(yè)快速發(fā)展；③盡快完善對外合作政策，加快非常規(guī)天然氣開發(fā)利用步伐；④逐步實施管道第三方準入機制，加強對管道的監(jiān)管；⑤加強統(tǒng)籌，兼顧實際，有效解決煤炭與煤層氣礦權重疊問題；⑥協(xié)調各方利益，統(tǒng)籌規(guī)劃重要煤層氣田開發(fā)與長輸管網建設；⑦探討解決外方權益氣銷售問題，更好地吸引外資參與我國天然氣資源的勘探和開發(fā)。
關鍵詞：中國；非常規(guī)天然氣；煤層氣；頁巖氣；對外合作；政策法規(guī)；建議；吸引外資
1 加強對外合作具有重要的現實意義
    “十二五”期間是中國實現2020年非化石能源比重達到15%、單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%～45%承諾的關鍵階段，中國亟須大力發(fā)展天然氣等清潔能源以期優(yōu)化能源結構、提高能效和改善環(huán)境。但是，隨著國內常規(guī)天然氣資源的不斷開發(fā)，未來常規(guī)天然氣資源的開發(fā)難度將不斷加大，產量增長將很難滿足快速增長的天然氣需求量，中國不得不大量進口國外天然氣資源以彌補供需缺口。據初步預測，中國天然氣對外依存度將由2010年的15.8%提高到2015年的25%左右。為此，非常規(guī)天然氣作為常規(guī)天然氣的重要補充，加大對其的勘探開發(fā)及利用對保障國家能源安全、緩解天然氣供需矛盾、優(yōu)化能源結構和實施節(jié)能減排目標具有重要的戰(zhàn)略意義。
    中國非常規(guī)天然氣資源豐富。據國土資源部新一輪油氣資源評價結果：中國有5大聚氣區(qū)帶，40個含煤盆地，全國埋深2000m以淺的煤層氣資源量約為36.8×1012m3，煤層氣可采資源量達11×1012m3。據有關機構推測，中國頁巖氣資源量介于20×1012～100×1012m3。
    盡管具備豐富的資源基礎，但中國非常規(guī)天然氣開發(fā)起步較晚，在基礎理論和技術方面都還存在諸多的瓶頸難題，尤其是勘探開發(fā)方面急需新技術、新方法的突破[1～10]。與中國相比，美國、加拿大和澳大利亞等國已經形成了非常規(guī)天然氣工業(yè)化規(guī)模生產，尤其是美國的非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)走在了整個世界的前列。因此，加強對外合作以及引進國外技術和經驗，并形成適合國情的配套勘探開發(fā)技術，使中國的非常規(guī)天然氣資源早日得以利用具有重要的現實意義[11]。
2 對外合作現狀和取得的主要成績
    自1978年3月中國政府做出石油對外開放的戰(zhàn)略決策以來，中國油氣勘探開發(fā)對外合作穩(wěn)步發(fā)展，取得了一系列重要成果。截至2009年底，中國的石油企業(yè)已累計與外國公司簽訂了200多個油氣合同和協(xié)議，海上合作區(qū)域主要集中在渤海、南海東部和東海海域，陸上合作區(qū)主要集中在東北、西北和西南地區(qū)。目前，共有29家外資公司在中國執(zhí)行61個油氣勘探開發(fā)項目。對外合作領域也由最初的石油勘探開發(fā)，開始向天然氣和非常規(guī)天然氣領域擴展。
    在非常規(guī)天然氣方面，截止到2007年底，共有涉外煤層氣探礦權24個，分布在9個省，總面積達2.5298×104km2。國內合作方主要有兩家，其中中聯(lián)煤層氣有限責任公司(以下簡稱中聯(lián)煤公司)持有對外合作區(qū)塊14個，總面積1.5915×104km2；中石油繼承了原中聯(lián)煤公司沁水盆地和鄂爾多斯盆地合計逾2×104km2的煤層氣礦權及相應的對外合作合同。外方合作者主要為雪佛龍德士古石油公司、遠東能源公司及康菲石油中國有限公司、格瑞克能源(國際)公司、中加能源公司、亞加能源公司、特拉維斯特能源公司等。在頁巖氣方面，中國石油天然氣股份有限公司與殼牌公司于2009年11月在成都啟動了“富順-永川區(qū)塊頁巖氣合作項目”，開啟了頁巖氣領域中外合作的新篇章。
3 對外合作中存在的主要問題
3.1 現行的對外油氣合作條例亟待完善
    為適應對外合作開采油氣資源的需要，我國分別于1982年和1983年頒布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》。2007年，為了促進煤層氣對外合作的需要，對上述條例進行了必要的修訂。以上合作條例對鼓勵油氣對外合作發(fā)揮了重要的作用，但是，隨著中國天然氣市場和外部環(huán)境的變化，以及對外合作項目的不斷增加和合作領域的逐步擴大，已制定的對外合作條例亟待完善。從發(fā)展方向上來看，鼓勵吸引外資是一個趨勢，因此，有必要將天然氣領域對外合作的相關條例一并納入中國立法體系，以便統(tǒng)一管理。另外，在天然氣產業(yè)鏈的一些環(huán)節(jié)上也存在不少法律空白，特別是規(guī)范輸配管網經營行為的法律缺位，基礎設施建設、管道運營、市場準入等方面還都沒有相應的專門立法予以詳細規(guī)范。
    目前中國油氣行業(yè)的管理體制和監(jiān)管機制，涉及負責對外合作業(yè)務的政府部門多達十幾個。這種管理和監(jiān)管體制在對外合作初期能夠起到積極的作用，但是隨著對外合作的進一步擴大，這種政出多門的管理體制，難免會出現政策法規(guī)不一致、管理有疏忽和效率低下等問題。
3.2 頒布的相關法規(guī)和條例缺乏配套的實施細則，實際執(zhí)行起來存在一定的難度
    中國陸上天然氣對外合作主要依據《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》。該條例規(guī)定，國外石油公司在中國境內擁有的權益天然氣除由中方石油公司收購外，可以采取合同雙方約定的其他方式銷售，但由于在條例中沒有對其他方式進行具體解釋，實際運作時，外方只能銷售給中方合作伙伴公司，沒能兌現“其他方式銷售”的選擇機會。即使在一些合同中，中外雙方約定可以采取聯(lián)合銷售模式，但在實際操作上也是難以實現的。
    目前中國在天然氣定價政策中關于合作區(qū)塊天然氣定價到底是應按國家規(guī)定的一檔或二檔價格執(zhí)行，還是按照市場價格執(zhí)行，政策尚不明晰。按照目前中國對陸上生產天然氣的定價機制，上游出廠價由政府定價，下游終端用戶價格按分類用戶由地方物價局制定。當終端銷售氣價調整時，上游出廠價如何聯(lián)動是一個較為突出的問題。如果上游出廠價不能聯(lián)動，或者不能很好體現分類氣價變化，則上游生產商的利益將受到影響。此外，對于當前的分類用戶定價政策，執(zhí)行時也存在如何追溯及某特定用戶各類氣所占比重如何確定的問題。比如，當出廠價按不同用戶(如工業(yè)用氣)提價時，分類用氣量的確定方面存在如何統(tǒng)計的問題。2007年11月，國家將工業(yè)用戶天然氣出廠基準價格上調了0.4元/m3。但在此次氣價調整中，由于外方是在井口將權益氣賣給中方合作伙伴，難以計算與中方談判權益氣銷售給終端工業(yè)用戶的比例，因此國家提價對上游帶來的效益難以兌現或只能兌現小部分。
3.3 煤層氣與煤炭礦業(yè)權重疊問題已經嚴重影響到了煤層氣資源的開發(fā)利用
    目前，中國煤炭資源與煤層氣資源礦權重疊問題已經嚴重影響到了煤層氣資源的開發(fā)利用。礦權重疊的原因主要包括：①煤炭企業(yè)一直將過去原煤炭部劃定的礦區(qū)視為自己的傳統(tǒng)礦權范圍，國土資源部成立后重新制定并執(zhí)行了新的礦權登記制度，而此時不少煤炭企業(yè)經營十分困難，錯過了礦權登記的快速發(fā)展階段；②1998年以后，煤炭探礦權的管理分屬于各省市自治區(qū)，煤層氣探礦權的管理權則歸屬于國土資源部，這一制度設計不可避免地出現了煤層氣與煤炭兩種礦權設置重疊的問題；③近十幾年來，中國煤炭需求量快速增長，需要大規(guī)模新增煤炭生產能力，而煤層氣礦權面積大、開發(fā)利用進展緩慢，一定程度上影響了煤炭資源的開發(fā)進度，迫使地方政府不得不優(yōu)先支持發(fā)展煤炭產業(yè)。礦權分置造成相關部門之間、相關企業(yè)之間產生經濟利益和管理權限方面的糾紛。近年來，煤炭生產效益好轉，煤炭資源勘查開發(fā)積極性高漲，加劇了上述兩種資源礦權交叉的矛盾。
    據統(tǒng)計，截至2007年底全國98個煤層氣探礦權中有86個涉及礦權重疊問題，86個煤層氣探礦權與1406個煤炭礦業(yè)權重疊，重疊總面積約1.2534×104km2，其中煤炭探礦權重疊242個，重疊面積9137km2，煤炭采礦權重疊1164個，重疊面積3397km2。
    煤層氣與煤炭資源的礦權交叉(重疊)，對兩種能源的開發(fā)、對兩個產業(yè)的發(fā)展都產生了不良影響。地方煤炭企業(yè)進入煤層氣登記區(qū)塊從事煤炭作業(yè)生產，引發(fā)煤層氣生產企業(yè)與煤炭生產企業(yè)的礦權糾紛，阻滯了外資參與國內煤層氣開發(fā)的步伐，影響到外資參與煤層氣開發(fā)的積極性，應認真加以對待。
3.4 天然氣輸配管網缺乏有效的協(xié)調和監(jiān)管
    近十幾年，中國加快了天然氣長輸管線的建沒步伐，截至2010年底，已建成的天然氣管道長度達4.5×104km。但是，在管道運營特別是第三方準入、管道運輸費用和服務等方面尚未建立起全面的監(jiān)管制度和相應的法規(guī)政策。因此不免出現如下現象：①上游天然氣生產企業(yè)各自建設管道，解決自己生產的天然氣輸送問題；②幾家石油公司經營的中游輸氣管網互相獨立，已有管網的氣源、儲氣設施以及管道送氣能力不容易實現互聯(lián)；③一些天然氣開發(fā)項目，尤其是小項目產出的天然氣存在進入管網系統(tǒng)難(第三方準入)的問題。
    隨著某些省區(qū)煤層氣業(yè)務的發(fā)展，區(qū)域煤層氣管道建設與天然氣管道建設也面臨著彼此協(xié)調的問題。從全國煤層氣管道分布看，主要集中在沁水盆地、鄂爾多斯盆地，目前有些企業(yè)的管道建設存在自成體系、就地發(fā)展的問題。隨著未來煤層氣開發(fā)規(guī)模的擴大，如何統(tǒng)籌天然氣主干管網和煤層氣局域管網兩個網絡的建設、很好地協(xié)調相關各方利益將面臨挑戰(zhàn)。
4 促進對外合作的政策建議
4.1 盡快出臺《天然氣法》，為天然氣產業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎和制度保障
    目前，中國天然氣產業(yè)還是一個新興的能源產業(yè)，仍處于快速發(fā)展階段的初期。為了促進中國天然氣產業(yè)健康快速發(fā)展，政府天然氣管理部門應盡快出臺《天然氣法》?！短烊粴夥ā返闹贫▽⒂兄趯崿F政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經營，市場參與者公平競爭，以及國家、企業(yè)和消費者的利益得到有效平衡的天然氣產業(yè)發(fā)展目標，為天然氣產業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎和制度保障。借鑒天然氣市場較為成熟國家的經驗，建議在《天然氣法》中，具體規(guī)定天然氣資源所有權和礦權管理，行政管理體制中政府的職權范圍、職責、義務、監(jiān)管原則及運行機制，財稅制度，油氣企業(yè)的供應義務，以及天然氣消費者應具有的權益等內容。
    隨著勘探開發(fā)不斷深入，中國天然氣新增產量將呈現“由陸相向海相拓展、由常規(guī)向非常規(guī)推進”的特點。為了更好地吸引外資和先進技術進入中國煤層氣和頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源勘探開發(fā)領域，增加國內天然氣供應量，建議在中國《天然氣法》中，將對外合作法規(guī)也納入其中，并根據目前對外合作中遇到的問題，進行必要的修改和完善。
4.2 提升對外合作的水平，促進煤層氣產業(yè)快速發(fā)展
    自1999年以來，中聯(lián)煤公司先后與外國公司簽訂了27個產品分成合同。大型外國石油公司因效益問題陸續(xù)退出，一些國外規(guī)模較小的公司進入中國煤層氣市場，出現了占地不干，甚至借助資本市場圈錢等問題。造成這類問題的主要原因是缺少必要的市場準入制度，致使國外既沒有技術又沒有資金實力的小公司進入中國煤層氣行業(yè)，煤層氣對外合作進展緩慢。要嚴格準入制度，吸引國內外有豐富煤層氣開發(fā)經驗、掌握先進開發(fā)利用技術、具備良好煤層氣勘探開發(fā)組織與管理能力、具有良好資質與信譽的企業(yè)，參與中國煤層氣資源的開發(fā)。拓寬煤層氣開發(fā)利用的合作領域，探討煤層氣井下抽放領域合作的可能性。嚴格執(zhí)行合作條款，外國合作者逾期不投入或投入不達標，可依法收回合作區(qū)塊。將煤層氣開發(fā)利用優(yōu)惠政策落實到實處，避免口惠而實不至。
4.3 盡快完善對外合作政策，加快非常規(guī)天然氣開發(fā)利用步伐
    中國非常規(guī)天然氣氣資源儲量較為豐厚，但是由于非常規(guī)油氣資源不能用常規(guī)的方法進行開采，所以非常規(guī)油氣資源開發(fā)具有開采成本高、開采難度大的特點，非常規(guī)油氣項目盈虧平衡點的價格水平往往要高于常規(guī)油氣項目。這在一定程度上降低了企業(yè)投資和參與開發(fā)的積極性。
    近兩年來，對頁巖氣的開發(fā)利用也逐漸引起中國政府和企業(yè)的關注，一些開發(fā)先導性試驗也在推進當中。但是由于對頁巖氣的等非常規(guī)天然氣的認識程度還比較低，促進頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源開發(fā)利用相關的激勵政策尚未出臺，加之與非常規(guī)天然氣關聯(lián)密切的國際石油價格不穩(wěn)、波動大，影響了中國非常規(guī)天然氣產業(yè)化進程。與煤層氣一樣，單純依靠市場機制，難以實現頁巖氣等非常規(guī)油氣產業(yè)大規(guī)模發(fā)展，必須參照煤層氣開發(fā)利用激勵政策，由政府建立長效機制對其進行扶持。具體應包含以下內容：
    1) 擴大開放區(qū)塊，利用國際先進技術和經驗，推動中國非常規(guī)天然氣的開發(fā)。鑒于非常規(guī)天然氣的開采難度大、周期長、風險大，建議針對非常規(guī)天然氣特點適當調整PSC條款(Production Sharing Contract，產量分成合同)。比如提供更長的PSC合同期，以滿足更長的生產期。采用較為靈活的區(qū)塊返還方式，以及類似于煤層氣的中外方參股比例等。
    2) 實施積極的財稅政策。油價變化使得以追求利潤為目標的投資主體對投資非常規(guī)油氣產業(yè)的信心不足，要想增強非常規(guī)油氣產業(yè)的市場吸引，須加強宏觀調控力度，可以參照煤層氣政策，通過財政、稅收政策的動態(tài)調整，確定合理的補貼和稅率對非常規(guī)油氣產業(yè)進行科學引導和扶持。同時，政策的出臺和修訂需注意協(xié)調中央和地方不同職能部門制定的系列法規(guī)條例，避免政出多門、相互掣肘的現象發(fā)生，保持政策的一致性和協(xié)調性。
    3) 鼓勵技術創(chuàng)新。非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術在我國還很不成熟，鼓勵技術創(chuàng)新和加強應用就成為今后政策調整的目標之一。有必要進一步探索科技創(chuàng)新的新途徑、新方法，力求鼓勵措施具體化，使制度的執(zhí)行具有更好的可操作性，尤其需要加強科研成果向現實生產力轉化機制的建設。
    4) 建立多元化投資格局。非常規(guī)油氣資源產業(yè)化項目的投資額數目大，可以廣泛吸納國內外企業(yè)加盟非常規(guī)油氣產業(yè)的開發(fā)。
    5) 加強信息共享，建立信息平臺。建議政府牽頭，促進業(yè)界對天然氣資源開發(fā)的經驗交流和信息共享，降低勘探開發(fā)成本，提高效率和效益。
4.4 逐步實施管道第三方準入機制，加強對管道的監(jiān)管
    建立一個具有競爭性的全國天然氣市場，實現上、中、下游業(yè)務的分離，成立獨立的全國天然氣管網公司是未來的發(fā)展方向。但是，考慮到目前中國天然氣市場的發(fā)展階段，為了鼓勵油氣企業(yè)加快對天然氣基礎設施的資金投入和建設，建議逐步實施管道第三方準入機制。在目前壟斷不能打破的情況下，建議在能源法的框架下，制定第三方準入制度，在管道輸送能力具備的情況下，管輸企業(yè)不得拒絕為符合準入標準的用戶提供服務或提出不合理的要求。國家制定第三方準入標準，要求管輸企業(yè)公布指導性運輸費率和協(xié)商程序。
    在第三方準入制度建立以前，建議國家出臺指導原則和政策，以國家審批的管輸費為基礎，采取商務談判的方式解決第三方準入及適用于合作項目中外方權益氣就近進入管網等問題。
    鼓勵其他經濟成分投資管道建設，經營管道運輸業(yè)務。鼓勵相同方向管道之間的業(yè)務競爭。國家成立專門的監(jiān)管機構，對壟斷性管道運輸公司的運輸成本、價格和執(zhí)行第三方準入制度的情況進行嚴格監(jiān)管。
    統(tǒng)一管輸天然氣質量標準是保護天然氣管道安全，促進天然氣管網交易，開拓天然氣下游消費市場的關鍵步驟。現階段應加快開展制定管輸天然氣國家質量標準的有關工作。加快研究制定既適合中國資源，又能接納進口資源，還能兼顧國際通行的天然氣質量標準。
4.5 加強統(tǒng)籌，兼顧實際，有效解決煤炭與煤層氣礦權重疊問題
    建立督察制度，及時解決礦權重疊矛盾，切實落實推進“先采氣、后采煤”的資源開發(fā)政策，要選擇先采氣、后采煤的重點地區(qū)，劃分并公告煤層氣特定區(qū)域；國家在礦權登記、制訂規(guī)劃、編寫勘探開發(fā)方案等方面統(tǒng)一考慮，進行先采氣項目的實施，建議登記機關對煤層氣勘查開采區(qū)的煤炭開采實行一級資源管理，倡導煤炭生產企業(yè)與煤層氣生產企業(yè)加強聯(lián)合，充分利用各自的優(yōu)勢，實現煤層氣和煤炭兩個行業(yè)之間的良性運作、互利共贏。形成煤層氣與煤炭綜合開采模式，有效解決礦權重疊問題，加快中國煤層氣產業(yè)的發(fā)展步伐，同時保障采煤安全。
    要按照尊重事實、分類處理、協(xié)調發(fā)展的原則，有效解決煤炭與煤層氣礦業(yè)權重疊問題。對于煤炭企業(yè)已獲得煤炭開采權，或已經列入國家煤炭開發(fā)規(guī)劃，或在建礦井，或事實上已經進入可研階段的井田或區(qū)域，煤層氣產權應退出。煤炭企業(yè)給煤層氣企業(yè)適當的補償，補償額應不低于煤層氣企業(yè)已進行勘探開發(fā)的實際投入，但也不能高于實際投入的5倍；對于上述情形以外的其他區(qū)域，要嚴格按照礦權登記先后順序，后登記的礦權退讓，探索聯(lián)合開發(fā)模式，促進煤層氣產業(yè)快速發(fā)展。
    此外，建議研究在同一區(qū)塊不同層位中不同性質的天然氣資源(如煤層氣、致密氣、頁巖氣)的綜合利用問題。
4.6 協(xié)調各方利益，統(tǒng)籌規(guī)劃重要煤層氣田開發(fā)與長輸管網建設
    建議政府協(xié)調地方、企業(yè)，兼顧發(fā)展地方經濟與支援國家建設兩方面的需要，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一編制開發(fā)方案，避免重復建設。將煤層氣長輸氣管網建設納入國家基礎建設規(guī)劃，國家在規(guī)劃天然氣長輸管線建設時應充分考慮靠近煤層氣生產基地并預留足夠容量，同時逐步建成中國煤層氣(天然氣)長輸管網，并統(tǒng)籌規(guī)劃煤層氣管線和天然氣管網建設。作為過渡措施，還可以考慮實行協(xié)商的第三方準入。政府應重視大力培育煤層氣消費市場，引導市場對煤層氣(煤礦瓦斯)的需求，以需求和消費促進煤層氣產業(yè)上游的發(fā)展。
4.7 探討解決外方權益氣銷售問題，更好地吸引外資參與中國天然氣資源的勘探和開發(fā)
    鑒于目前外方公司在國內開發(fā)的區(qū)塊具有地質情況復雜、開采難度較大的特點，且我國未來的發(fā)展方向是加強對煤層氣和非常規(guī)天然氣的開采，為了鼓勵和吸引國外先進技術及資金參與中國天然氣資源開發(fā)，增加國內天然氣供應量，促進非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)，建議盡快解釋和細化《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》中關于外方權益氣銷售的“其他方式”條款，鼓勵多種銷售模式的存在。如，參考現有2007年商務部94號文件對煤層氣銷售的相關規(guī)定，出臺相關政策，允許外方利用在中國境內設立的企業(yè)銷售權益氣給第三方。
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(本文作者：劉小麗 張有生 姜鑫民 楊光國家發(fā)展和改革委員會能源研究所)