廢棄油氣井可能的環(huán)境法律問題探討

摘 要

摘要：廢棄油氣井存在潛在的環(huán)境危害，如果疏于管理，則可能造成環(huán)境損害。這類井如果產(chǎn)生環(huán)境損害，油氣企業(yè)可能將面臨相應的法律風險。為了油氣企業(yè)和社會公眾的利益，實現(xiàn)安全、環(huán)
摘要：廢棄油氣井存在潛在的環(huán)境危害，如果疏于管理，則可能造成環(huán)境損害。這類井如果產(chǎn)生環(huán)境損害，油氣企業(yè)可能將面臨相應的法律風險。為了油氣企業(yè)和社會公眾的利益，實現(xiàn)安全、環(huán)境和社會責任之間的最大和諧，從分析廢棄油氣井的概念及其可能造成的環(huán)境損害入手，探討了相應的民事責任、行政責任和刑事責任的構成及免責事由，并提出了若干相關法律風險防控的建議：油氣企業(yè)應當秉承高度的社會責任感，制定相應的嚴格的廢棄程序和行業(yè)標準，加強對廢棄油氣井的管理和技術規(guī)范力度，盡到企業(yè)必要的注意和作為義務，方可最大限度地維護油氣企業(yè)的自身利益和公眾利益，將可能的法律風險降至最低。
關鍵詞：廢棄油氣井；環(huán)境損害；法律風險；防控；廢棄程序；行業(yè)標準；油氣企業(yè)
    廢棄油氣井是油氣田勘探開發(fā)的產(chǎn)物，其本身并不對周邊環(huán)境產(chǎn)生損害，但如果疏于管理，再加上自然因素、技術因素或者人為因素的影響，也可能存在安全環(huán)境風險，進而產(chǎn)生法律風險。本文擬對廢棄井可能的環(huán)境損害及法律責任作一探討。
1 廢棄油氣井的概念及其可能造成的環(huán)境損害
1.1 什么是廢棄油氣井
    什么是廢棄油氣井？廢棄標準是什么？對其應采取何種相應的技術處理規(guī)范以防止可能的環(huán)境損害？據(jù)筆者檢索，目前尚無統(tǒng)一的國家標準，但有一些相應的企業(yè)標準和專家意見。
    在中國石油天然氣集團公司企業(yè)標準Q/SY36—2007《油氣田開發(fā)生產(chǎn)井報廢規(guī)定》中，“廢棄井”被稱為“報廢井”，分為以下幾大類：①對油氣田開發(fā)不起作用、無綜合利用價值的井；②對油氣田開發(fā)造成不良影響的井；③無法修復的套損井；④其他情況需要報廢的井(如井下落物無法撈出，不能恢復生產(chǎn)的井)[1]。該標準并制定了相應的工程報廢、資料保管和后期管理的企業(yè)規(guī)范。
    中國石油化工集團公司企業(yè)標準Q/SH0035—2006，將廢棄井分為“地質報廢井”和“工程報廢井”。地質報廢井的報廢條件為：①完鉆后未鉆遇氣層或鉆遇情況差，不具有投產(chǎn)采氣價值的探井；②鉆井顯示產(chǎn)能較高但不具備投產(chǎn)條件的井；③儲集層物性差，試氣證實不產(chǎn)氣或低產(chǎn)低能，無論采用何種方式開采，產(chǎn)量低于經(jīng)濟極限的井；④達到廢棄壓力，無法利用的井；⑤失去檢查、觀察意義，且無其他利用價值的檢查井。工程報廢井的報廢條件為：①在鉆井、完井或作業(yè)過程中由于各類井下事故，造成現(xiàn)有工藝技術和經(jīng)濟條件下，無法恢復利用的井；②經(jīng)作業(yè)工序或測井手段證實存在嚴重套損(如生產(chǎn)過程中由于硫沉積產(chǎn)生氫脆、硫化物腐蝕應力開裂導致的嚴重套損)，經(jīng)多種措施仍不能消除隱患，無法利用的井；③套損井修復費用超過鉆更新井總費用，或修復投入大于修復后產(chǎn)出的井[2]。
    有專家認為，廢棄油氣井分為廢井和棄井：廢井是那些鉆探工作完成后，經(jīng)過地質和測井鑒定，被認為無油氣或無開采價值的油氣井，俗稱“干井”；棄井是指經(jīng)過若干年的采油采氣生產(chǎn)后，已無開采價值的油氣
    筆者認為，以上企業(yè)標準或專家觀點，是站在油氣企業(yè)經(jīng)濟技術角度對廢棄井的報廢條件或定義，偏重廢棄井的報廢技術條件或認為經(jīng)濟上的無利用價值性。鑒于廢棄井可能潛在的環(huán)境危害，并非能“報廢了之”。所以，筆者認為，從環(huán)境法尤其是環(huán)境法律責任客體的視角看，稱為“廢棄井”似乎更為恰當。并且廢棄井的定義應該是廣義的，不僅包括“廢井”(因工程技術問題而報廢的油氣井)，還包括“棄井”(比如鉆探到一定程度但因開采風險過大而關閉的油氣井)；既包括永久性關閉的“長停井”，也包括臨時性關閉的“臨停井”。亦即無論何種原因，只要是不再進行鉆探作業(yè)任務，需要永久、長期或者臨時關閉的油氣井。只有這樣的定義，我們才能更宏觀地討論廢棄油氣井的環(huán)境法律責任問題。
1.2 廢棄油氣井潛藏的環(huán)境損害及原因
    眾所周知，石油行業(yè)是高污染行業(yè)，兼具“投入型”和“取出型”環(huán)境危害的特點。但人們的目光往往集中在石油行業(yè)勘探、開發(fā)、煉制等正在進行且容易發(fā)現(xiàn)的作業(yè)環(huán)節(jié)所可能造成的環(huán)境污染，卻在一定程度上忽視了一個可能的環(huán)境污染源——廢棄油氣井。
    廢棄油氣井可能造成怎樣的危害環(huán)境的后果呢？
    1) 廢棄井本身井控或封堵措施不到位所導致的安全隱患。尤其是對一些“臨停井”，作業(yè)單位往往只進行一些較簡單的技術封堵，容易發(fā)生油氣泄漏事故。
    2) 廢棄井封堵材料和井控裝置由于自然風險因素所導致的安全隱患。即使采取了“永久性封堵措施”的廢棄井，由于自然風險因素(如地震、地下流體壓力異常、套管損壞、井壁腐爛等)，封堵材料和裝置因年代久遠、防漏設備老化和失效，也可能發(fā)生泄漏事故。
    3) 廢棄井被人為蓄意破壞或非法開采所導致的安全隱患。部分廢棄井由于遭到人為破壞，犯罪分子采用破壞性手段盜竊井口裝置及附屬設施的部件等，均可能引起封堵裝置失效，嚴重損害了石油企業(yè)和當?shù)鼐用竦臋嘁妗?/span>
2 廢棄油氣井可能的環(huán)境法律責任解析
2.1 廢棄油氣井環(huán)境損害的民事責任
    廢棄油氣井所造成的環(huán)境損害承擔民事責任的基礎首先是基于環(huán)境侵權行為。與一般侵權行為相比，廢棄油氣井環(huán)境侵權具有行為主體的不平等性、行為方式的間接性、原因行為的正當性、行為過程的緩慢性、侵害對象的不特定性等特點。因此，廢棄油氣井的環(huán)境侵權民事責任是一種特殊的侵權責任，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
2.1.1污染者負擔原則
    由于生態(tài)環(huán)境的公共物品和公共資源屬性，1972年，由24個國家組成的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會首次提出了環(huán)境民事法律責任的基礎性原則——“污染者負擔原則”(polluter pays’principle)，或稱為“污染者賠償原則”。由于該原則有利于實現(xiàn)社會公平和防治環(huán)境污染，所以很快就被一些國家確定為環(huán)境保護的一項基本原則。如我國《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境、防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”?！董h(huán)境保護法》第4條第1款規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位和個人賠償損失”。另外，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律也作了類似規(guī)定。
    對于廢棄油氣井而言，由于它是在油氣鉆采作業(yè)中的必然產(chǎn)物，它所可能導致的環(huán)境損害，其所有者(石油企業(yè))應當按照法律的規(guī)定，采取有效措施對污染源和被污染的環(huán)境進行治理，并賠償或補償因此造成的損失。
2.1.2損害事實與侵權行為的因果關系
    由于廢棄油氣井不同于正在進行作業(yè)的油氣井，其對環(huán)境的損害往往具有緩釋性、復雜性和滯后性，不能用一般的侵權因果關系理論進行解釋。結合我國的立法與司法實踐，筆者認為，對環(huán)境侵權責任的因果關系應著重事實判斷。因此，在環(huán)境侵權因果關系上，實行推定因果關系是合適的，即受害人只需要有初步證據(jù)表明其受到的損害與加害人的環(huán)境侵權行為之間存在聯(lián)系，即可推定損害事實與侵權行為之間的因果關系，除非加害人能夠證明自己的環(huán)境侵權行為不是受害人所受損害的原因，或者是第三人的行為所致。
2.1.3廢棄油氣井環(huán)境損害的歸責原則
    歸責原則是指“以何種根據(jù)確認和追究侵權行為人的民事責任，它解決的是侵權的民事責任之基礎問題”[4]。
根據(jù)環(huán)境侵權歸責原則通說理論，廢棄井的環(huán)境損害適用無過錯責任，亦即無論加害人事實上是否有過錯，受害人無須證明加害人是否有過錯，即可主張其承擔相應的民事責任，除非有法定的免責事由。根據(jù)我國相關環(huán)境法律的規(guī)定，法定的免責事由主要有：①不可抗拒的自然災害?！董h(huán)境保護法》第41條第3款規(guī)定：“完全由于不可抗拒的自然災害，并經(jīng)及時采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免予承擔責任”。據(jù)此，自然災害作為免責條件必須是不可抗拒的，而且經(jīng)及時采取合理措施。此外，損害必須完全是由于自然災害引起的。如果自然災害不是引起損害的全部原因，則不能免除加害人的責任。②戰(zhàn)爭。我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，戰(zhàn)爭行為是對海洋環(huán)境造成污染的免責條件。③第三人的過錯?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》、《水污染防治法》規(guī)定，如果污染損害是由第三人的故意或者過失造成的，第三人應承擔責任。按照侵權法的一般原理，第三人的過錯作為免責(減責)條件，應該同樣適用于廢棄井的環(huán)境損害。④受害人的過錯。我國《民法通則》和《水污染防治法》均規(guī)定，如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。
2.2 廢棄油氣井環(huán)境損害的行政責任
2.2.1政府的環(huán)境行政責任
    1989年頒布的《環(huán)境保護法》的亮點之一，就是規(guī)定了各級人民政府對所轄區(qū)的環(huán)境質量負責?！董h(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應當對所轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”。由于環(huán)境質量具有公共性、外部性和稀缺性的特征，各級政府作為環(huán)境資源所有者(全體公民)的代表，有義務為了保護公眾環(huán)境權行使所有者的職能。政府對環(huán)境質量負責從法律角度上講是產(chǎn)生政府環(huán)境法律責任和義務的依據(jù)。
    政府對環(huán)境質量負責與政府的環(huán)保職責主要表現(xiàn)在：①從宏觀上決策保障環(huán)境質量目標的實現(xiàn)；②制定和完善環(huán)境質量指標和標準體系；③組織城市環(huán)境建設和改善環(huán)境整體質量；④進行環(huán)境保護方面的協(xié)調；⑤制定環(huán)境保護方面的激勵政策和提供相關服務；⑥分配公共環(huán)境資源；⑦作出重大的環(huán)境執(zhí)法決定。職責是權利、義務的統(tǒng)一。政府對環(huán)境質量負責除了體現(xiàn)為政府的環(huán)保義務外，還體現(xiàn)為政府的一系列權力，如環(huán)境決策權、環(huán)境管理權、環(huán)境協(xié)調權、組織和指揮環(huán)境綜合整治權等[5]。
    廢棄油氣井所在區(qū)域地方政府應依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權，檢查和督促油田企業(yè)加強對廢棄井的安全預防措施，企地聯(lián)手，共同做好環(huán)境保護工作。
2.2.2石油企業(yè)的環(huán)境行政責任
    根據(jù)“污染者負擔原則”，石油企業(yè)不僅要承擔廢棄井環(huán)境損害的民事責任，同時《環(huán)境保護法》第38條規(guī)定，造成環(huán)境污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，要根據(jù)危害后果處以罰款，情節(jié)較重的，對有關責任人員給予行政處分，其他單行法也有類似規(guī)定。其目的是為了加強負有污染防治職責的企業(yè)領導人和責任人的環(huán)境意識和責任心，減少行政違法行為。
2.3 廢棄油氣井環(huán)境損害的刑事責任
2.3.1企業(yè)的環(huán)境刑事責任
    因廢棄油氣井所導致的環(huán)境損害而承擔的刑事責任，主要是我國刑法第338條規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”是指違反國家的規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的行為。
    關于重大環(huán)境污染事故罪的主觀方面，由于立法規(guī)定得不明確，導致實踐中存在爭議，有過失說、故意或過失說、故意說3種觀點。筆者認為，就廢棄井導致的環(huán)境損害刑事責任中，罪過形式界定為過失符合立法原意。因為“事故”一詞即“意外的變故或災禍”，與過失的心理特征相符。所以因廢棄井環(huán)境損害承擔刑事責任的主觀方面是因疏忽大意沒有預見或者雖已預見而輕信可以避免。但不排除行為人違反國家規(guī)定或企業(yè)技術規(guī)范，對廢棄井的處置存在放任的行為故意，但這并不影響本罪的過失犯罪特征。
    根據(jù)刑法理論，行為分為作為和不作為，岡廢棄油氣井而產(chǎn)生的環(huán)境刑事責任，主要由不作為構成。行為人構成不作為犯罪的前提是其負有某種特定的“作為義務”。在處理因廢棄井環(huán)境損害不作為的環(huán)境犯罪時，核心問題是確定行為人“作為義務”的范圍和大小。因此，在確定“作為義務”時，首先要確定，石油企業(yè)到底在哪些方面負有環(huán)境刑法意義的上“作為義務”。筆者認為：①首先是法律明確規(guī)定的義務。如我國《環(huán)境保護法》第31條規(guī)定“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位。必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當?shù)丨h(huán)境保護主管部門和有關部門報告，接受調查處理?？赡馨l(fā)生重大污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應當采取措施，加強防范。”②職務或業(yè)務上要求履行的義務。作為石油勘探開發(fā)企業(yè)，對廢棄油氣井的合理處置，預防環(huán)境損害的發(fā)生，當然是其職務業(yè)務上要求履行的義務。③先行行為產(chǎn)生的義務。由于廢棄井是石油企業(yè)鉆井作業(yè)這個先行行為的必然產(chǎn)物，石油企業(yè)實施的先前行為使廢棄井周圍環(huán)境和居民的環(huán)境權受到損害的危險狀態(tài)，石油企業(yè)就產(chǎn)生了采取積極行為阻止損害結果發(fā)生的義務。
    所以，如果石油企業(yè)盡到了廢棄井的必要注意和作為義務，環(huán)境損害是由于不可抗拒的自然原因或者不能預見的技術事故引起的，則不應當追究行為人的刑事責任。但如果行為人明知對廢棄井的封堵措施或條件不符合要求而不作為，導致?lián)p害結果發(fā)生的，則行為人主觀上具有疏忽大意或者過于自信的過失，應承擔刑事責任。
2.3.2政府的環(huán)境刑事責任
    政府主要承擔環(huán)境監(jiān)管失職罪。根據(jù)我國刑法408條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪是負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。如前所述，我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一.的監(jiān)督管理。作為油氣區(qū)的地方政府，要對包括廢棄油氣井在內的整個石油產(chǎn)業(yè)鏈所可能產(chǎn)生的環(huán)境損害進行監(jiān)督管理。如果玩忽職守，嚴重不負責任，如應當對管轄范圍內的油企進行檢查而不檢查；對環(huán)境影響報告不認真審查；發(fā)現(xiàn)廢棄井隱患不及時采取措施防止損害的發(fā)生；對廢棄井可能造成污染的油企應提出治理意見而沒有提出；對廢棄井損害環(huán)境時該報告不報告或者不及時報告；對限期治理廢棄井的治理情況不認真驗收等，發(fā)生重大環(huán)境污染事故，相關國家機關工作人員應受到刑罰的制裁。
3 廢棄油氣井環(huán)境法律風險防控
    無論是對于企業(yè)還是個人，廢棄油氣井一旦產(chǎn)生環(huán)境損害，則企業(yè)和個人就可能面臨著民事、行政甚至刑法風險。因此，各有關單位尤其是直接從事油氣生產(chǎn)的石油企業(yè)，更要引起高度重視，從源頭上防治廢棄井可能產(chǎn)生的環(huán)境損害，將可能的法律風險降至最低。
    1) 油氣企業(yè)要對現(xiàn)有廢棄井進行全面的摸底排查，對廢棄井進行環(huán)境風險評價，徹底摸清廢棄井的分布和封堵情況，對年代久遠的廢棄井要進行必要的驗漏測試，徹底查找可能的安全隱患并及時治理。要根據(jù)不同的報廢或廢棄情況，科學分析，及時進行有效的封堵施工和隱患治理，確保安全。
    2) 盡快制定廢棄油氣井安全措施的國家標準或行業(yè)統(tǒng)一標準?！吨腥A人民共和國標準化法》第2條第(三)項規(guī)定對“有關環(huán)境保護的各項技術要求和檢驗方法”應當制定標準；《中華人民共和國標準化法實施條例》(1990年4月6日中華人民共和國國務院令第53號發(fā)布)第2條第(七)項規(guī)定“信息、能源、資源、交通運輸?shù)募夹g要求”應當制定標準；第8條規(guī)定“制定標準應當有利于保障安全和人民的身體健康，保護消費者的利益，保護環(huán)境。”鑒于廢棄油氣井潛在的環(huán)境危害，應當將廢棄油氣井的廢棄條件和封堵技術要求制定強制性的國家標準或行業(yè)標準，制定詳細嚴格的廢棄程序和技術規(guī)范。
    目前，三大石油企業(yè)各自分別制定企業(yè)標準，造成不應有標準重置和不統(tǒng)一。應當積極參考和借鑒國際標準，建立全國統(tǒng)一的標準，并努力向世界先進標準看齊。
    3) 加大技術規(guī)范力度，不斷加強廢棄油氣井處置的安全環(huán)保技術要求。應當將廢棄油氣井周邊及地下的生態(tài)環(huán)境保護提高到第一位(廢棄井還可以利用，但不能只考慮經(jīng)濟因素)。這樣，既是對企業(yè)自身負責，也是體現(xiàn)企業(yè)社會責任的重要表現(xiàn)。如加拿大最主要的產(chǎn)油省阿爾伯達省相關部門頒布的“井廢棄指南”G-20中對廢棄井管理都有特別的規(guī)定，針對每類井有各自一套的嚴格詳細的廢棄程序和方法：對廢棄井失效及其主因，對當前和長期風險的定量分析，實際失效分析等均作了詳細的規(guī)范。C-FER公司開展的廢棄井長期安全風險評估為評價廢棄井的失效和量化風險提供了一套可行的方法，值得我們認真借鑒[6]。
    4) 建立健全定期普查制度和資料保管制度。對廢棄油氣井在做好完全封堵措施的同時，應當完善后期標識和資料保管。油氣企業(yè)應當聯(lián)合當?shù)卣h(huán)保部門定期巡查，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患并采取措施。也可以聘請當?shù)鼐用褡鞫ㄆ谘膊閱T，有情況及時報告，建立政府一企業(yè)一居民三位一體的完善的風險預報制度。
    5) 與當?shù)卣訌姕贤▍f(xié)作，共同打擊盜竊、破壞廢棄油氣井封堵設施和部件、非法開采廢棄井等涉油氣犯罪行為，確保油氣區(qū)安全。
    廢棄油氣井潛在的環(huán)境損害向本已有很高環(huán)境風險的石油企業(yè)提出了更新的挑戰(zhàn)，必須加以重視。
參考文獻
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(本文作者：陳自強1,2 1.重慶大學法學院；2.西南石油大學文法學院)