摘要：2010年6月1日，國家發(fā)改委上調(diào)天然氣出廠價格，2010年11月和2011年4月，又相繼兩次發(fā)文要求地方暫緩調(diào)整天然氣價格。由此造成處于燃氣產(chǎn)業(yè)鏈下游的城市燃氣企業(yè)普遍經(jīng)營困難，運營風險增加。由于國家實行天然氣價格的分級管理，造成城市燃氣企業(yè)調(diào)整價格受到諸多因素的影響和條件的制約。本文從目前城市燃氣價格機制和面-臨的形勢入手，對建立價格聯(lián)動機制和完善價格聽證制度問題進行探討。
關鍵詞：燃氣價格；價格聯(lián)動；聽證
1 當前城市燃氣價格形成機制的特點和面臨的局面
1.1 我國當前城市燃氣的價格形成機制
我國當前城市燃氣價格形成機制大體上包括以下幾項內(nèi)容：
(1) 按照現(xiàn)行《價格法》規(guī)定，天然氣價格在政府定價和政府指導價范圍內(nèi)。我國的政府定價實施分級管理，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)分別歸各級政府管理。城市燃氣作為城市市政公用事業(yè)，價格由城市政府管理。
(2) 按《價格法》的規(guī)定，制定政府定價和政府指導價，應當依據(jù)有關商品或服務的社會平均成本和供求狀況，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求以及社會承受能力。
(3) 與一般的國家定價或國家指導價不同，制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格的政府定價或政府指導價，要經(jīng)過聽證會程序。聽證會由價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。
1.2 當前城市燃氣價格形成機制運行情況的分析
(1) 天然氣價格分級管理，價格鏈條傳遞受阻
在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條中，城市門站以前的價格由中央政府制定，門站之后的價格——即城市燃氣銷售價格，由地方政府制定。按照《價格法》的規(guī)定，天然氣各環(huán)節(jié)價格的制定依據(jù)是相同的：制定政府定價和政府指導價，應當依據(jù)有關商品或服務的社會平均成本和供求狀況，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求以及社會承受能力。但由于各級政府對這些依據(jù)的側(cè)重點不同，往往導致價格鏈條各環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)。最近幾年，中央政府較為側(cè)重社會成本和供求狀況因素，加快了出廠價格調(diào)整的頻率，同時也相應調(diào)整了門站價格；但地方政府往往側(cè)重國民經(jīng)濟與社會發(fā)展要求和社會承受能力，對銷售價格的調(diào)整持保留態(tài)度。從而造成價格調(diào)整不協(xié)調(diào)，燃氣企業(yè)利益受損。
2010年上游再次調(diào)整天然氣價格，由于受地方政策的制約，即使是召開了價格聽證會的部分城市燃氣企業(yè)天然氣價格未能及時順出。
(2) 政府價格調(diào)控手段單一
當前，城市政府控制燃氣價格，缺乏行政手段以外的其它方法。價格法規(guī)定：“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價格，穩(wěn)定市場。”對于城市燃氣價格，城市政府往往重視調(diào)控，忽略手段。
經(jīng)濟手段，對調(diào)控城市市政公用事業(yè)價格非常有效。如：為鼓勵居民更多的利用公共交通工具，需要使公交車票價格低于其成本，但又要保證不挫傷公交企業(yè)運營的積極性，因此，北京市政府實行公交車票打折政策，同時給公交企業(yè)補貼。幾年下來也未見公交行業(yè)萎縮。城市燃氣價格，有時候也需要經(jīng)濟手段調(diào)控。當前，天然氣出廠價格有著強烈的上漲欲望，在2011年3、4月份，國家發(fā)展改革部門和上游燃氣供應企業(yè)人士曾在不同場合表示，要加大同內(nèi)天然氣價格改革力度，盡快使國內(nèi)天然氣價格與國際接軌，可以預見的是，上游天然氣價格的上漲的頻率會逐漸加快。在這種形勢下，城市政府將會面臨一種決策選擇：是跟隨上漲，還是有所保留?如果決策選擇后者，而經(jīng)濟手段跟不上，城市燃氣企業(yè)的利益就將受損。
燃氣購進成本上漲，燃氣銷售價格隨之上漲，是合理行為。在市場環(huán)境中，隨成本上漲而漲價的行為能否實現(xiàn)，取決于消費者的選擇，漲價后仍能賣得出去，漲價就會實現(xiàn)；漲價后賣不出去，就會少漲或不漲。
(3) 天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總是伴隨漲價的沖動
我國天然氣的生產(chǎn)、進口、長途管道運輸，直到城市門站，都處于幾家壟斷之下，上游天然氣生產(chǎn)者與中游管道公司的身份存在重疊，這實際上構(gòu)成了上游和中游的縱向一體化，形成寡頭壟斷之勢，而且每個壟斷者各有各的管線、各有各的市場。競爭的缺乏使經(jīng)營者總是具有的漲價沖動得以發(fā)揮，成為推動政府提價的強大動力。
價格本來決定于市場供求，國內(nèi)的價格本應決定于國內(nèi)市場供求。競爭的存在可以使市場需求方通過市場力量限制供給方的漲價沖動，而在國內(nèi)目前壟斷市場的環(huán)境下，天然氣生產(chǎn)企業(yè)更是按捺不住，不斷拋出和國際市場石油價格接軌的主張。所謂與國際市場接軌就是為這種壟斷服務的漲價理論。
1.3 當前城市燃氣價格形成正面臨進口帶來的高價和價格波動對承受力和穩(wěn)定的沖擊
(1) 進口天然氣增加使城市燃氣面臨高價的沖擊
進入2009年以來，來自中亞的兩氣東輸二線已經(jīng)通氣，設計能力達每年300億m3，2010年1月已經(jīng)進入中國市場。2010年，國內(nèi)天然氣表觀消費量首次突破1000億m3，累計進口天然氣166.1億m3，天然氣對外依存度進一步有所提高，對外依存達到11.7%，較去年同期增長3個百分點。預計“十二五”期間，上海、福建的LNG項目將陸續(xù)投產(chǎn)(設計能力每年80億m3)，而且還有中俄兩條供氣管線已經(jīng)在談判，年設計能力達700億m3，還有中緬管線也在協(xié)商，年設計能力達120億m3。此外，還有部分LNG進口項目也已獲批準。隨進口的實際增長，國外購進價格不可避免的要影響國內(nèi)價格。中亞氣進入我國邊境，價格已經(jīng)達到2元/m3，國內(nèi)銷價必然要在此基礎上形成。在此基礎形成的銷價，國內(nèi)現(xiàn)有天然氣用戶即使消費得起，可能也不愿意接受如此高的價格。
(2) 價格上漲過快時需求增長會出現(xiàn)滯后
由于進口氣價格的提高，將會抬高最終銷售價格，但最終銷售價格的提高可能導致需求萎縮，使總需求跟不上進口導致的供給增長。，首先，工業(yè)用戶將選擇替代能源。終端用戶使用的主要能源有天然氣、液化石油氣、電力、煤炭、成品油。其中，天然氣的主要替代能源是液化石油氣和電力。作為可替代能源，價格上漲就是“雙刃劍”。近幾年天然氣價格波動，工業(yè)及商業(yè)用戶放棄天然氣，選擇液化石油氣、電力、成品油等替代能源的態(tài)勢日趨明顯。如果天然氣大幅上蒯價格，將大大削弱天然氣的價格優(yōu)勢，減少競爭力，不但將促使現(xiàn)有工業(yè)用戶選擇替代能源，還將嚴重影響未來潛在的天然氣利用終端市場開發(fā)，導致天然氣終端市場萎縮。其次，居民消費也可能轉(zhuǎn)向其他能源。當前，我國已有近300個城市應用管道天然氣，全國大中型城市天然氣民用氣人口已達1.3億，城市燃氣中的天然氣供應量達到350多億m3，約占全國天然氣總消費量的50%。如果燃氣銷售價格上漲過快，收入低的消費者將因加重生活成本負擔而轉(zhuǎn)向廉價的燃料，收入高的消費者也將轉(zhuǎn)向更加方便的能源。
(3) 改善民生、保護環(huán)境等政策要求穩(wěn)定的天然氣市場條件
隨著科學發(fā)展觀的深入落實，民生問題更加被重視。政府對與居民生活關系密切的城市供電、供氣、供水、公共交通、供暖等市政公用事業(yè)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定與否十分敏感。對這些價格，地方政府依然采取十分謹慎的態(tài)度。對于民生來說，不僅要求天然氣有充足可靠的供給，也要求有相對或基本穩(wěn)定的價格。當然，基本穩(wěn)定不是價格不動，只是要求價格的上漲要和居民的承受能力相適應。一個標準就是這些價格的上漲不能超出居民可支配收入的增長速度。改善民生要求，讓居民收入的增長較多地用于滿足傳統(tǒng)消費、增加新的消費領域，提高消費質(zhì)量。如果供氣價格上漲超出居民收入的上漲，肯定難于被居民接受。
另一個有關的問題是環(huán)保政策。天然氣屬于優(yōu)質(zhì)能源，使用天然氣排放的二氧化碳量較低，在提倡節(jié)能減排的今天，天然氣應該被積極使用。而擴大天然氣的使用，價格需要相對合適。如：北京市從保護環(huán)境的角度出發(fā)，增加了天然氣在城區(qū)冬季供暖的使用量。但天然氣價格高，會導致供暖成本增加，進而增加居民負擔；而降低天然氣價格，會損害燃氣企業(yè)的利益。因此，北京市政府決定給使用天然氣取暖的用戶以補貼。這個補貼，實際上是對擴大天然氣市場的補貼，也是對減排環(huán)保的補貼，使居民在取暖上的支出不因使用天然氣而超出原來的支出。
2 完善當前價格形成機制的建議
2.1 建立上下游價格聯(lián)動機制
(1) 聯(lián)動的緊迫性：國家將資源性價格改革作為2011年的重點任務
自2003年西氣東輸一線運營7年以來，國家已經(jīng)5次上調(diào)天然氣出廠價格，累計上漲已達0.7元/m3左右。盡管每次上漲幅度都不算大，但也未能在最終銷售價格上完全體現(xiàn)出來。地方政府往往考慮承受能力、社會穩(wěn)定和諧等因素，盡量減少終端銷售價格的上漲。下游價格調(diào)整滯后和不到位，使燃氣企業(yè)成本得不到補償，利潤大幅度下降，一些企業(yè)出現(xiàn)虧損。據(jù)中國城市燃氣協(xié)會提供的資料，當前，平均每立方米天然氣銷售盈利僅在0.1元左右。如果出廠價格每立方米提高的幅度不能全額傳遞出去，燃氣企業(yè)的前景將是十分可怕的。
天然氣價格與國際市場原油價格接軌的傳言更加劇了燃氣企業(yè)的恐慌。岡此，從2010年開始，燃氣企業(yè)就紛紛要求，在天然氣出廠價格提高的時候，同時出臺天然氣價格卜下游聯(lián)動機制。
(2) 聯(lián)動的方法
在有些省市，已經(jīng)有了非居民用氣上下游價格聯(lián)動機制，甚至也有居民用氣價格聯(lián)動的規(guī)定。
比如，上海2007年就建立了非居民用戶天然氣銷售價格與上海市天然氣綜合門站價漲跌同向聯(lián)動調(diào)整機制。2007年11月份西氣東輸一線將工業(yè)用戶出廠價每立方米上調(diào)0.4元。上海市隨之第一次啟動了聯(lián)動機制，對工業(yè)用戶銷售價格每立方米順加0.4元。上海還在2008年12月推出了居民價格聯(lián)動機制，規(guī)定居民用戶價格與上游門站價格漲跌同向聯(lián)動，但規(guī)定1)每次上漲幅度不得高與10%；2)兩次聯(lián)動間隔時間不得少于24個月。
雖然已經(jīng)建立了居民和非居民用戶的銷售價格聯(lián)動機制，但是否能夠足額、及時的實施聯(lián)動還存在不確定性，燃氣經(jīng)營企業(yè)對此仍十分擔心。
為此，我們認為，國家應出臺完備的價格聯(lián)動措施。這個措施應體現(xiàn)：時間上一致，費用全額聯(lián)動，價稅共同聯(lián)動；聯(lián)動的頻率不官過快、周期不宜過短等特點。
——應明確規(guī)定中央政府變動門站價格的同日地方政府也應調(diào)整終端銷售價格；保證燃氣企業(yè)不因時間滯后而承擔購氣漲價成本。
——應明確因漲價增加的支出全額聯(lián)動。燃氣企業(yè)岡上游漲價增加的支出，大于價格上漲的數(shù)額。比如每立方米天然氣門站價格上漲0.2元，燃氣企業(yè)每銷售1立方米天然氣增加的支出不僅是0.2元，還包括合理的進銷差平均到單位氣體的損耗成本，還包括增值稅、營業(yè)稅的增加額。
——聯(lián)動的頻率應該顧及價格的穩(wěn)定要求、顧及企業(yè)技術對時間的要求等，以1年1次為宜。
2.2 改善價格聽證制度
城市燃氣價格，是燃氣價格和城市配氣服務價格捆綁在一起的價格，城市政府只是城市配氣服務的管理者，不是燃氣生產(chǎn)和長途運輸服務的管理者。所以天然氣價格的聽證應分為兩個部分：門站價格中包括了壟斷經(jīng)營的長途管輸服務收費，因而根據(jù)《價格法》第二十三條的規(guī)定“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品
價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度。”，門站價格調(diào)整是需要聽證的。城市配氣服務也是壟斷經(jīng)營的，因而也是需要聽證的。以往的聽證過于簡單，使聽證的組織者和參加者都錯了位，城市政府聽證了上級政府決策的意見，長途管道服務的直接消費者城市燃氣企業(yè)沒能參與其所消費(盡管不是生活消費而是生產(chǎn)消費)的服務價格的聽證。
首先，作為自然壟斷的商品價格，在其產(chǎn)生壟斷的最初環(huán)節(jié)聽證。天然氣的最初壟斷，產(chǎn)生于長途管網(wǎng)運輸。因而應該聽證的是城市門站價格，管理城市門站價格的政府機構(gòu)，應是聽證會的組織者。城市燃氣價格的管理機構(gòu)，應該作為一方代表，參與聽證。
其次，作為公用事業(yè)價格，聽證制度應該針對配氣服務收費的制定。如果城市燃氣價格的管理者認為有必要組織天然氣最終銷售價格的聽證，可以按照價格管理權(quán)限在自己的管轄范圍內(nèi)聽證和決定天然氣的價格。
3 結(jié)語
由于國家對天然氣價格實行分級管理，造成城市燃氣企業(yè)價格調(diào)整受到較多條件的制約和影響。在國內(nèi)天然氣價格機制尚未科學建立起來的背景下，無論是建立價格聯(lián)動機制，還是完善價格聽證制度，都是目前城市燃氣企業(yè)急需獲得的政策支持和普遍訴求。但是，從長遠來看，伴隨國外進口天然氣的增多，價格聯(lián)動機制亦或價格聽證制度，都無法從根本上解決既要保持天然氣價格相對穩(wěn)定，又要求適應進口氣增加、國際市場氣價的變化之間的矛盾?，F(xiàn)行的價格機制可能不能適應這種要求。因此，完善和創(chuàng)新城市燃氣價格形成的機制是我們必須要重點關注的問題。
(本文作者：呂淼 北京市燃氣集團調(diào)查研究室 100035)
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