關(guān)于管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營若干問題的探討

摘 要

摘要：近年來，隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，國家對管道燃?xì)獾裙檬聵I(yè)特許經(jīng)營的管理日趨規(guī)范。本文就當(dāng)前國家對這一領(lǐng)域的立法，并結(jié)合城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的一些基本情況，就
摘要：近年來，隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，國家對管道燃?xì)獾裙檬聵I(yè)特許經(jīng)營的管理日趨規(guī)范。本文就當(dāng)前國家對這一領(lǐng)域的立法，并結(jié)合城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的一些基本情況，就特許經(jīng)營的性質(zhì)以及特許經(jīng)營的過程中存在的一些問題等方面進(jìn)行討論，希望通過討論能夠進(jìn)一步加深對特許經(jīng)營的認(rèn)識和理解。
關(guān)鍵詞：管道燃?xì)?；特許經(jīng)營；行政許可；區(qū)域
    隨著國家城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，在城市發(fā)展的總體規(guī)劃中，城鎮(zhèn)管道燃?xì)庖呀?jīng)成為必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容，燃?xì)馀c水、電、暖氣一同構(gòu)筑了城市地下綜合管網(wǎng)。與水、電相比，燃?xì)夂团瘹馄鸩奖容^晚，但是燃?xì)馀c暖氣相比，又有其自身的特點(diǎn)：發(fā)展速度快。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，國內(nèi)燃?xì)馐袌?，已?jīng)打破了原由地方政府統(tǒng)一經(jīng)營的局面，面對這一形勢，國家開始考慮引入社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)，使市政公用事業(yè)開始進(jìn)行市場化改革。國家為了對市政公用事業(yè)進(jìn)行有效的管理，中央和地方相繼出臺(tái)了一些規(guī)章，對公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)范操作，引導(dǎo)公用事業(yè)健康有序發(fā)展。2004年5月國家建設(shè)部出臺(tái)并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，隨后各地主管部門也都相應(yīng)頒布實(shí)施自己的關(guān)于特許經(jīng)營的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等文件。本文就以城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營為例，就特許經(jīng)營的幾個(gè)問題進(jìn)行探討。
1 特許經(jīng)營的性質(zhì)
    首先，特許經(jīng)營是一種行政許可。按照《行政許可法》的第二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”基于授權(quán)主體屬于政府，從政府行政管理的角度看，它是一項(xiàng)特殊的行政許可行為，有別于一般的行政許可事項(xiàng)。一般行政許可，申請人的主體具有廣泛性，只要符合行政審批的條件，申請人就獲得了從事某些事項(xiàng)的資格，其結(jié)果具有確定性；而作為特許經(jīng)營來說，按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，首先，申請人需要具備一定的條件后，才有可能參與特許經(jīng)營事項(xiàng)的競標(biāo)，申請人主體具有特殊性；在這里申請人參與了但是不一定中標(biāo)成為被授權(quán)人，這就表明了特許經(jīng)營的結(jié)果具有不確定性。
    其次，從申請人的角度來講，按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，特許經(jīng)營是政府授權(quán)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)的一種權(quán)利。這種權(quán)利的獲得不是簡單的通過行政審批獲得的，而是嚴(yán)格按照規(guī)定的程序中標(biāo)后，通過與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的方式獲得的，在這里政府作為協(xié)議的一方除了按照國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章履行管理職責(zé)之外，還要承擔(dān)協(xié)議內(nèi)容中雙方約定的責(zé)任。從合同的基本原則來看，協(xié)議雙方都應(yīng)該嚴(yán)格按照合同的約定享有權(quán)利，履行義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任。任何一方違約，都會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營不能順利履行。但是，這個(gè)協(xié)議不是普通的民事契約，它屬于行政合同的范疇，該類協(xié)議中并沒有合同金額，但是卻明確了雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。特許經(jīng)營權(quán)是政府按照規(guī)定的程序授予符合條件的申請人的一項(xiàng)權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利不能買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押等等。同時(shí)，政府基于對城市公用事業(yè)有一定的管理責(zé)任，對公共社會(huì)公共設(shè)施，廣大市民的公共福利、社會(huì)福利提高有著重大責(zé)任，政府通過特許經(jīng)營這一方式將部分責(zé)任交由公用事業(yè)企業(yè)一同承擔(dān)，為此，政府授予公用事業(yè)企業(yè)特許經(jīng)營的權(quán)利是無償?shù)模遣粦?yīng)該向公用事業(yè)企業(yè)收取任何費(fèi)用的。
2 管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營與燃?xì)饨?jīng)營許可
2.1 二者的聯(lián)系
    (1) 二者都屬于行政許可，燃?xì)饨?jīng)營許可是一般許可，上面我們提到了特許經(jīng)營的性質(zhì)，它是一項(xiàng)特殊的行政許可，同樣作為《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》適用范圍內(nèi)的管道燃?xì)?，它的特許經(jīng)營也是一種特殊的行政許可行為。
    (2) 一般來說燃?xì)饨?jīng)營許可是對燃?xì)饨?jīng)營的一般事項(xiàng)達(dá)到最基本要求的許可，是從事燃?xì)饨?jīng)營的一個(gè)行業(yè)門檻，是一個(gè)資質(zhì)的要求，并不附加任何額外條件的。為管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的競標(biāo)提供可靠的資格候選人，是特許經(jīng)營的一個(gè)基本資格門檻。如果參加競標(biāo)的申請人不具有燃?xì)饨?jīng)營許可所需要的最基本的條件，那么他也不可能入圍特許經(jīng)營的競標(biāo)活動(dòng)。
2.2 二者的區(qū)別
    (1) 業(yè)務(wù)范圍不同，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營只針對的是管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營，而燃?xì)饨?jīng)營許可涉及范圍比較廣不僅包括管道燃?xì)?，還有瓶裝液化石油氣、壓縮天然氣、液化天然氣等等，不通過管道運(yùn)輸?shù)男问较蛴脩籼峁┬枰目扇細(xì)怏w也可納入燃?xì)饨?jīng)營許可的范圍，開展相關(guān)業(yè)務(wù)必須取得燃?xì)饨?jīng)營許可證。
    (2) 審批程序不同，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的實(shí)施具有其特殊性，它不僅需要取得相應(yīng)的資格，如須有燃?xì)饨?jīng)營許可證等還要參加政府組織的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的競標(biāo)活動(dòng)，而且中標(biāo)者需要與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營才能實(shí)施。而燃?xì)饨?jīng)營許可是申請人達(dá)到國家法律規(guī)定的要求后即可獲得。前者程序比較復(fù)雜，對申請者的要求條件也比較高；后者程序相對簡單，對申請者要求條件是一般的、基本的。
(3) 許可的表現(xiàn)形式和內(nèi)容均不同，特許經(jīng)營的許可一般多表現(xiàn)為簽署的協(xié)議，或者采取政府文件的形式公布；而燃?xì)饨?jīng)營許可是以證書為形式表現(xiàn)的。從內(nèi)容上看，特許經(jīng)營會(huì)在協(xié)議里邊載明管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營區(qū)域范圍、經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、特許經(jīng)營期限等內(nèi)容，比較詳細(xì)、具體；而燃?xì)饨?jīng)營許可證表明證件有效期和經(jīng)營業(yè)務(wù)，但是不會(huì)限制經(jīng)營區(qū)域范圍，內(nèi)容也比較簡單。
2.3 二者交互且不一致性
    原則上講，在理想狀態(tài)下，燃?xì)饨?jīng)營許可為管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營提供了競標(biāo)候選人，可以說燃?xì)馄髽I(yè)有特許經(jīng)營權(quán)肯定就會(huì)有燃?xì)饨?jīng)營許可證，確切的說是有符合燃?xì)饨?jīng)營許可的資質(zhì)，但是有了燃?xì)饨?jīng)營許可證并不一定會(huì)被授予特許經(jīng)營權(quán)，因?yàn)槎卟⒉豢偸浅尸F(xiàn)出這種交互狀態(tài)，有時(shí)二者也會(huì)出現(xiàn)一些不一致性。
    從特許經(jīng)營協(xié)議的實(shí)際運(yùn)行來看，獲得特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)在初期一般都比較穩(wěn)定，肯定會(huì)有燃?xì)饨?jīng)營許可證；而隨著在特許經(jīng)營期間的運(yùn)行，基于燃?xì)饨?jīng)營許可證有效的周期性，由于某些原因如燃?xì)饨?jīng)營者沒有及時(shí)向政府申請換證，或者經(jīng)查已不具備相應(yīng)的資質(zhì)不在給予換證亦或是政府沒有及時(shí)換證等情況，燃?xì)饨?jīng)營許可證可能會(huì)出現(xiàn)在一段時(shí)間內(nèi)的缺失，這就出現(xiàn)了那種特殊情況，有特許經(jīng)營權(quán)但是沒有燃?xì)饨?jīng)營許可證。所以說這二者之間不總是一致的，也就是說管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營權(quán)不能代表燃?xì)饨?jīng)營許可證，沒有燃?xì)饨?jīng)營許可證是不能開展管道燃?xì)饨?jīng)營業(yè)務(wù)的，作為一個(gè)管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)應(yīng)該同時(shí)具有燃?xì)饨?jīng)營許可證和特許經(jīng)營權(quán)兩個(gè)條件，否則，管道燃?xì)馄髽I(yè)不能合法進(jìn)行特許經(jīng)營活動(dòng)。
3 特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體
    根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四條第三款規(guī)定：“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)(以下簡稱主管部門)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實(shí)施。”由此可知授權(quán)主體是直轄市、市、縣人民政府，其他機(jī)構(gòu)都沒有這個(gè)權(quán)限。何為政府？按照憲法的規(guī)定關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體必須符合兩個(gè)條件：一、必須是一級政府；二、必須是縣級以上的。
    嚴(yán)格按照《憲法》第八十五條、第一百零五條規(guī)定，中國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。憲法沒有規(guī)定開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)區(qū)、新區(qū)等等為一級政府，他們只能作為省級政府或市級政府的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)派出機(jī)構(gòu)也沒有其獨(dú)立的組成部門，那些機(jī)構(gòu)也都是派出其政府的職能部門派出的，盡管派出機(jī)構(gòu)有一定的級別，而且在實(shí)際運(yùn)行中的級別相對較高，還賦予其部分管理權(quán)限，但是這些權(quán)限絕大部分都是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而不是政府的行政管理權(quán)限。就特許經(jīng)營來說，因?yàn)橐婕疤卦S經(jīng)營區(qū)域范圍，而這些區(qū)域都屬于一級政府的行政區(qū)劃范圍內(nèi)的分割問題，屬于重要的行政管理權(quán)限，因此也只有一級政府才能行使這項(xiàng)權(quán)力，其派出機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力與申請人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，如果簽訂了也是無效的，因?yàn)楹灱s的權(quán)力主體不合法。同樣，還有一種情況就是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其級別較其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能相對較高，獨(dú)立性較強(qiáng)，可能在某些方面享有縣一級政府的管理權(quán)限，但是就憲法的規(guī)定來看它仍是不具有相應(yīng)的行政權(quán)力的，盡管他不是派出機(jī)構(gòu)，是一級政府，但是按照規(guī)定其仍不具有簽約的主體資格，所簽協(xié)議仍然是無效的。這也是應(yīng)該引起我們?nèi)細(xì)饨?jīng)營者注意的地方。
4 特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域
    首先，談及特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域的時(shí)候就不得不談行政區(qū)域和行政區(qū)劃，行政區(qū)域是國家為實(shí)行分級管理而劃分并設(shè)立相應(yīng)國家機(jī)關(guān)的區(qū)域。簡單說行政區(qū)域就是一級政府享有行政權(quán)力的管轄范圍，而行政區(qū)劃就是對行政區(qū)域的劃分。在我國最小的行政區(qū)劃單元就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃雖小但是它是獨(dú)立的行政區(qū)劃單元。在它以下就不能再進(jìn)行區(qū)域分割了，行政村雖然冠以“行政”二字，但是他們采取的是村民自治不屬于行政區(qū)劃序列。特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域就是在行政區(qū)域的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一個(gè)新區(qū)域，其范圍小于等于該行政區(qū)域。根據(jù)《城市燃?xì)夤芾磙k法》的規(guī)定：城市管道燃?xì)鈱?shí)行區(qū)域統(tǒng)一經(jīng)營。在此“區(qū)域”準(zhǔn)確的理解就是行政區(qū)劃單元，在這一單元里邊只允許有一家管道燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營。由此可以看出，不是說縣級政府授予特許經(jīng)營權(quán)就一定要將整個(gè)縣行政區(qū)域授權(quán)給燃?xì)馄髽I(yè)，縣政府也可以將其下面的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這片區(qū)域授權(quán)給燃?xì)馄髽I(yè)，也可以將行政區(qū)域內(nèi)劃分幾個(gè)獨(dú)立的行政區(qū)劃單元授予多家燃?xì)馄髽I(yè)，但是考慮到政府監(jiān)管的難度、責(zé)任問題，一般政府都會(huì)將整個(gè)行政區(qū)域授予一家燃?xì)馄髽I(yè)去經(jīng)營管理。所以說這對燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行市場開拓具有一定的指導(dǎo)意義。
    其次，就是作為市管縣的被管縣，市政府是否有權(quán)將其與市轄區(qū)一起打包將特許經(jīng)營權(quán)授給某一燃?xì)馄髽I(yè)呢？回答是否定的?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定直轄市、市、縣授權(quán)其公用事業(yè)管理部門來對其行政區(qū)域的特許經(jīng)營事項(xiàng)進(jìn)行管理。那么縣級政府具有獨(dú)立的權(quán)限，市政府無權(quán)剝奪縣政府這一權(quán)限而實(shí)施打包授權(quán)的行為。
    第三，隨著現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不管是城市還是縣城都有其自己的城區(qū)總體規(guī)劃，相應(yīng)的就出現(xiàn)了什么規(guī)劃區(qū)之類的區(qū)域，當(dāng)然作為管道燃?xì)饪隙〞?huì)按照政府的規(guī)劃進(jìn)行敷設(shè)管線的，但是需要我們注意的是規(guī)劃區(qū)或者是總體規(guī)劃什么的，都不可能成為特許經(jīng)營協(xié)議里邊約定的范同，因?yàn)橐?guī)劃區(qū)本身就有一個(gè)不確定性的區(qū)域，隨著城市發(fā)展規(guī)劃有可能會(huì)調(diào)整，而且涉及到特許經(jīng)營權(quán)一般期限都比較長，最長達(dá)30年，這么長的時(shí)間里規(guī)劃及其規(guī)劃區(qū)會(huì)發(fā)生怎樣的變化，誰都不能說清楚，所以說準(zhǔn)確的區(qū)域范圍就是行政區(qū)域，哪怕是一個(gè)最小的行政區(qū)劃單元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都是有明確、確定的范圍的。
5 CNG是否屬于特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍
    CNG是英文Compressed Natural Gas即壓縮天然氣的縮寫，CNG現(xiàn)在主要是建站從事汽車加氣業(yè)務(wù)，從技術(shù)角度講CNG站可以是通過槽車?yán)瓪獾男问竭M(jìn)行，也可以通過管道輸送的形式進(jìn)行，這就從根本上打破了管道輸送的限制，也就排除了南管道燃?xì)饨?jīng)營者一家經(jīng)營CNG業(yè)務(wù)的可能。而且國家關(guān)于特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)章、文件中并沒有將CNG業(yè)務(wù)納入特許經(jīng)營的范圍，也就是說國家對CNG經(jīng)營業(yè)務(wù)是放開的，鼓勵(lì)經(jīng)營者展開充分的競爭，充分市場化。所以說CNG業(yè)務(wù)不屬于特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)范闈，如果地方政府將此也列入特許經(jīng)營權(quán)的范圍寫進(jìn)合同的話，這顯然是與困家相關(guān)法律、法規(guī)相抵觸的，嚴(yán)格的說此項(xiàng)內(nèi)容的約定是無效的。其他經(jīng)營者仍然可以進(jìn)行CNG業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)。
6 結(jié)束語
   隨著社會(huì)福利事業(yè)水平的發(fā)展，必將對政府投入公共福利方面的人力、物力、財(cái)力的要求越來越高，如何完善市政公用設(shè)施的立法、推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化改革，引導(dǎo)公用企業(yè)健康有序發(fā)展，是當(dāng)前政府工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。不斷探索和完善市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營管理的舉措，全面推進(jìn)市政公用事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。本文以城市管道燃?xì)鉃槔?，從特許經(jīng)營的基礎(chǔ)理論方面提出了一些建議，希望能夠給管理者和燃?xì)饨?jīng)營者提供一些有益參考。
 
(本文作者：李星 安陽華潤燃?xì)庥邢薰?455000)